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第五 清朝的新政（第2页）

清朝新政，新组建的各部，如外务、邮传、农工，其组织皆采用新法，经费充裕，人才多，为京官所羡慕，其得上峰赏拔居要津者，大抵皆东西洋留学生。（徐珂：《清稗类钞》第三册）

宣统三年（1911年）四月，作为立宪的前奏，清朝政府成立责任内阁，设总理大臣、协理大臣和国务大臣，国务大臣由各部大臣担任，与总理、协理一道组成内阁。内阁成立后，原来的各部隶属于内阁，原来的内阁、军机处被撤销，但又成立了弼德院，作为皇帝的顾问机关，弼德院的成员可以参与机密，与内阁共议大政。成立责任内阁原本是政治上的一种进步，但由于当时把持政权的满族亲贵担心大权旁落，13人的内阁成员，满族占了9名，其中皇族有5人之多，而且都在要津，结果反而失掉了人心，加速了清朝的覆灭。

二、新政的地方官制改革

在新政期间，清朝的地方官制变动不大，总的说来只有三处：一是将学政改为提学使，设置提学使司，负责各省的教育改革与新式学校的行政管理。提学使司从原来学政相当简练的随从，变成一个具有六个科的庞大衙门。另外还设立学务公所，由当地绅士充任议长和议员，参与当地的学务。二是将按察使司改为提法使司，作为一省的司法行政机关。另设高等、地方和初级审判厅，负责司法审理，各级审判厅接受提法使司领导（由于人才缺乏，实际上终清之世，地方三级审判体制并没有真正确立）。三是增设巡警、劝业两道，前者负责办理地方警务，后者负责促进地方的工商业发展。实际上，前者等于是民政部警察部门的地方机构，后者等于是农工商部的下属机构。两道的机构设置和职掌都与原来的分巡道不同，类似于省级的司。除了这两道之外，撤除原来所有的分巡道，使得原来已经成为一级行政架构的道，基本上完成了历史使命。

作为地方改制的试点地方，东三省还设置了交涉使司、民政使司、度支使司，先后为一些省份效法。

三、新政的选官及学校制度的改革

自庚子之后，原来融选官和教育制度为一体的科举制度就面临改革。首先是考试内容废八股改策论，开经济特科。1905年清政府又进一步废除科举制，以从中央到地方的三级新式学堂的教育体系取而代之。在新政的改革思路里，依然没能将按现代社会原理本来不属于一回事的选官和教育制度分开。于是，在改革者和广大的士子眼里，大学生相当于过去的进士，中学生相当于举人，而小学生则相当于秀才。科举废除之后，各地公办和私立的新式学堂纷纷建立。由于当时的中国新式人才缺乏，大学层次的教育还谈不上（即使是京师大学堂，充其量不过是专科水平），中学质量高的也不多，而且各种学堂程度不一，水平相差甚远。可以说，在新政维持期间，中国的新式教育主要是在原来的士和准士阶层普及了一下西式的基础教育。

小学本是针对儿童的教育，但是在新政期间，几乎没有适龄儿童进小学堂，小学学生基本上都是原来科举体制的童生。郭沫若14岁进新式小学，居然是他那一年级年龄最小的一个，同学都是20岁～30岁甚至更大的成年人。

改革的结果，是在中国基本结束了传统的旧教育体制，新式教育体制从此得以确立。虽然在新旧体制的转换和衔接上，还存在着太多问题，但毕竟开始了中国教育面向社会而不仅仅面向官场的时代。但从制度变迁的角度看，这场改革对于制度的平稳过渡却害处极大，如同倒脏水的时候连小宝宝一并倒掉了，学校的改革连带选官制度也被废除，后果相当严重，旧制度中联系普通士人与朝廷的纽带和阶梯中断了，原来以官方为核心的士绅金字塔趋于瓦解。而新的教育体系，不仅目的与选官要求不尽符合，而且也没有选官所要求的严整程序，所以，改革后在官吏选拔方面，陷入了混乱局面，极大地削弱了士人对朝廷的依附性。在传统和现代的转型时期，极大地突出和暴露了转折中的裂痕。

四、新政的宪政与地方自治

新政从官制改革走到宪政改革，是革命党人在外施加压力和势力更大的立宪党人大力推动的结果。五大臣出国考察政治回来之后，西太后相信了大臣们实行立宪政体并不会损害清朝皇族利益的说辞，下决心实行立宪。1906年和1907年两次下诏，宣布“预备立宪”。与此同时，在1907年夏，在中央成立资政院，在地方各省成立谘议局，作为成立议会前的过渡。

1．资政院

资政院设总裁二人（1910年开院时减为一人），副总裁二人，属于政府官员，由皇帝任命。总裁和副总裁在资政院开会期间，担任正副议长。资政院共有议员200人，其中的一半由皇帝钦定。包括宗室王公16人，满汉世爵12人，外藩王公14人，宗室觉罗6人，各部院官员32人，最后还有“硕学通儒”即著名学者10人和“纳税多额者”即著名工商业者10人。另一半从各省谘议局议员中选举产生，再经各省督抚审定确认，资政院议员任期3年，任满后一次性改选。

资政院多少还有官府衙门的意味，至少，清朝政府当它是一种特殊的政府机关，正副议长和一半的议员，均由皇帝任命，其中正议长的资格，跟政府重要的部一样，须由王公大臣担任。但是，资政院毕竟是当时中国国内立宪运动的一个果实，根据资政院的章程和它成立后的实践来看，它已经部分具备了议会的功能。按资政院章程，资政院可以讨论国家的预算，制定税法，公债的发行，各种法令的制定，以及各种皇帝认为应该讨论的问题。资政院议决的事情，如果行政部门认可，则通过皇帝下发成为法令；如果行政部门不认可，则交还资政院重议，如果资政院依然坚持原议，则提交皇帝裁决。此时的资政院，已经基本接近日本明治以后的议会。在资政院总共召开的两次会议中，通过了不少让朝廷为难的议案。比如速开国会案、成立责任内阁案、弹劾军机大臣案、赦免戊戌志士和革命党人案等等，几乎都是当时政治的禁忌。

2．谘议局

各省的谘议局在1907年到1909年间相继成立，其性质有点类似于中央的资政院，等于是各省的资政院。当时全国共有22个行省，但却成立了23个谘议局，因为江苏督抚不同城，隐然有两个中心，所以特许成立两个谘议局。各省谘议局议员的名额，是由中央政府参照各省学额定的，其中奉天50，吉林30，黑龙江30，顺直（直隶和京师顺天府）140，江宁55，江苏66，安徽83，江西97，浙江114，福建72，湖北80，湖南82，山东100，河南96，山西86，陕西63，甘肃43，新疆30，四川105，广东91，广西57，云南68，贵州39。除了上述定额之外，还为旗人增设若干名额，顺直10名，各省1～3名。

对于谘议局议员的选举资格，除了要有一定学历（新旧俱可）和资历（曾任官职），强调其兴办公益的资历和成绩，以及资产数额。同时规定本省的现任官吏幕友、军人、巡警官和在校学生不得当选。选举权也有财产和资格的限制，财产少于5000元的人，没有选举权。由于当时民风未开，实际参加选举的人数，大大少于预定数目。

谘议局设议长1名，副议长2名，常驻议员若干（占议员总数的15），由议员推选产生。

虽然谘议局还不是省议会，但它的存在毕竟极大地限制了督抚的权力，而且，立宪派利用谘议局的阵地，大力宣传立宪，极大地促进了新政改革向深度发展。在辛亥革命之后，很多省份的地方政权，都是在谘议局的参与下建立起来的。

3．地方自治

地方自治是新政期间得到大力推行的制度变革。从某种意义上讲，由于地方势力自太平天国起义被镇压之后，一直处于上升态势，到新政期间，已经呈现出不可遏制的状况，地方自治的推行，多少迎合了地方势力上升的势头。

清末的地方自治，按规划分为两个层次。一是城镇乡自治，二是府州县厅自治。1909年和1910年，清政府先后颁布了《城镇乡地方自治章程》、《城镇乡地方自治选举章程》，和《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会选举章程》，先在城镇乡的层面，然后又在设有地方政府的府州县厅，推行地方自治。

城镇乡的自治组织是议事会，城镇议事会议员20人。如果人口过多，人口在5万人以上，每多出5000可增选议员1人，但议员总数最多不能超过60人。乡议事会成员依人口而定，人数6～18人不等。议事会议员由民选产生，任期2年，每年改选其半，议事会设正副议长各1人，由议员选举产生。议事会的所有成员都是名誉职务，不支薪水。

议事会附设董事会作为执行机关，董事会设总董1名，董事1～3名，属于办事人员，有薪水。其成员由议事会选出，但须报地方官批准（一般总董报两名，由地方官选1名）。乡设乡董和乡佐各1名，由议事会选出，性质与城镇董事会一样。

议事会所操办的自治事务，依照章程主要有三类，一是公共服务领域，从道路维修、公共卫生到救火、赈灾等等无所不包；二是学务，从中小学的兴办到扫盲和公共教育；三是促进产业，从改良工艺，整顿商业到兴修水利，整理田地等等。但在实际自治实践中，议事会和董事会实际上是无所不管，从地方秩序和治安的维护到某些新事物的开创，比如建学堂，但更多事务还是局限在传统的自治范围，只是传统的基层自治并没有法律的依据，而现在则具有了充分的合法性。

议事会的成员，基本上也是传统意义上的地方精英，虽然这些精英多少有些“变质”，不完全是传统意义上的乡绅。议事会选举办法，规定选民分为甲乙两等，少数纳税和负担较多公益事业的大户为甲等选民，其余的人为乙等。甲等和乙等分别选出相同的议员，这样，当选议员自然以大户为主。即使没有这样的选举规定，在当时中国社会的基层，依照以往的习惯，老百姓也会趋向于选举那些向来的头面人物当家。

府州县厅的自治大体与城镇乡自治性质相同，也设议事会作为自治机关。跟城镇乡议事会不同的是，这一级的议事会不设董事会，而设参事会。因为有地方官的存在，所以参事会不是执行机关，而是联络机关，负责督促地方官执行议事会的议案。由于这一级自治机构与地方政府同在一处，自治往往表现为对地方官的监督，同时也大大限制了地方官的权力，议事会可以通过提出议案，与地方官为难，如果地方官撤销议案，议事会还可以提交上级政府裁决。

清末新政期间实行的地方自治，基本上是照抄日本町村自治和府县自治方案。在实行过程中，实际上是使原来的乡绅和其他地方精英的自治合法化了。在某些地方，自治权往往落在不良精英的手里，成为他们与官府勾结、进一步敛财的工具，即使不是主导者心存不良、办理不善的结果，但也导致了乡村社会不应有的扰动。在实行自治期间，各地都出现了因反对调查户口、丈量土地和征收自治费而引发的农民骚乱。这种改革，从某种意义上讲，已经打破了原有乡村的自治结构，乡绅从在野的地位，进入到了直接统治的机构里。一方面他们自治和兴办公共事务的能力增强了，但另一方面，由于他们成了直接面对民众的准官员，原来的在野地位的缓冲功能丧失了，而自治机构的选举，又很难摆脱他们的控制，因此，难保不让这些人起利用机构为自己牟利之心。不过，从总体上看，地方自治还是具有积极意义的，不仅为地方政治注入了某种民主的因素，而且促进了新兴事物的发展（比如办学），在一定程度上改善了地方政治的结构。

五、新政的军事改革

庚子以后，中国几乎没有可以御敌之兵。甲午战争后刚刚组建的北洋武卫军经过八国联军入侵，旋即残破。唯一保存完好的袁世凯新建陆军，人数不过万余。江南的自强军，由于被刘坤一交给旧军统带，已经基本瓦解。而全国的旧式军队，八旗、绿营和勇营虽然人数不少，但基本上百无一用。所以，编练新军，进行彻底的军事改革，已经成为清朝政府的当务之急。