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§第一 我国油气行业供给侧改革和混合所有制改革的背景（第1页）

§第一节　我国油气行业供给侧改革和混合所有制改革的背景

随着全球油气混合型国家石油公司的时代在世界范围内来临，中国石油天然气企业供给结构改革与混合经济改革正在展开。

一、供给侧改革和混合所有制改革是我国油气行业的现实需要中国石油天然气发展供给结构，最突出的矛盾和问题莫过于油气行业市场集中度高，垄断现象突出，这种垄断现象不仅在某个环节存在，而是从上游到下游整个产业链都或多或少地存在。其次是市场制度不够完善、市场主体不够健全、价格机制不够顺畅、管理和监管机制不够科学，政府职能越位、缺位、不到位频现等诸多矛盾。再次，产权结构单一，一股独大情况严重，民营经济难以进入门槛。中石化、中石油、中海油的混合所有制改革，没有解决一股独大与垄断现象，中小股东权益难以得到保护。整体社会评价不高，批评多于赞扬。中国石油天然气发展混合所有制经济既要适应社会主义市场经济体制和参与国际竞争的需要，又要符合石油天然气工业这一资金密集和技术密集产业自身发展的规律。这就需要认真地、系统地研究、分析世界各国石油工业走过的路子，探索一些具有共性的东西，作为我们的借鉴。

遵循“十三五”规划与国企改革《指导意见》，针对当前行业发展面临的一些问题，以及存在的一些体制机制障碍，结合世界各国的经验教训，我国石油行业的供给结构与市场化改革，其目标应当是继续坚持市场化方向，逐步开放上下游市场，引入竞争，最终实现“市场主体多元化，石油来源多样化”。本着“上层监管充分集中，下层经营充分放开”的思路，建议应结束中国石油天然气各自为政的分散化局面，组建一个国家石油投资运营公司（集团），组建国家网管公司的前提下，充分放开全链条的竞争，鼓励非国有资本平等进入。实现资源集约化，控制集中化，经营分散化，上下游一体化。

“十三五”规划把供给侧改革作为主线，单独列出混合所有制一节，把混合所有制经济作为基本经济制度的重要实现形式，从实现形式上体现了基本经济制度在微观领域的特征。坚持和完善基本经济制度不仅要在宏观层面把握公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构，而且在微观领域要把发展混合所有制经济作为基本方向。

油气是重要的战略资源，关系国计民生。目前我国已经成为仅次于美国的全球第二大石油消费国，石油对外依存度近60%，天然气对外依存度近30%。根据IEA预测，我国将在2030年前后超过美国成为世界上最大的石油消费国，在2020年代中期超过俄罗斯成为仅次于美国的第二大天然气消费国。完善油气体制的核心目标是，在保证能源安全的基础上，提高能源配置效率和公平性。

2014年6月7日，国务院印发《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》，就“能源体制改革”提到“深化能源体制改革，加快重点领域和关键环节改革步伐，完善能源科学发展体制机制，充分发挥市场在能源资源配置中的决定性作用”，能源体制改革中就“油气改革”提到了投资主体多元化、价格改革、油气管网改革等方面。

2014年6月13日，习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究中国能源安全战略，并提出推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的“革命”，推动能源体制革命是此次中央财经领导小组会议的最大看点。其中，就能源体制革命提到，推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。

这里，“还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系”，是混合所有制的发展重点。据国家能源局局长努尔·白克力介绍，能源体制改革的重点之一就是完善现代能源市场体系，分离自然垄断业务和竞争性业务，放开竞争性领域和环节。同时推动能源投资主体多元化，在制定负面清单基础上，鼓励和引导各类市场主体依法平等进入负面清单以外的领域。

2015年《政府工作报告》提出，“加快电力、油气等体制改革”，这是能源领域“体制改革”一词首次进入《政府工作报告》。2015年5月8日，国务院批转发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，与往年的表述不同，2015年的《意见》单独列出了“深化企业改革，进一步增强市场主体活力”，并明确将“研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入”。

2015年9月13日国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，就“发展混合所有制经济”也提到：在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。而后，国家发改委副主任连维良9月14日在国新办发布会上透露，2016年将发布油气改革计划，到年底还将公布一个混合所有制改革计划，在能源（石油、天然气、电力）等进入门槛较高的领域，要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。这些迹象表明：2016年油气改革开始真正提速，混合所有制的发展的机遇到来。

种种迹象表明，在国家推动下，油气改革即将拉开序幕。预计此次油气改革将是一次涉及全产业链的改革，混合所有制改革将发挥重大作用。

国有企业实施供给侧改革和混合所有制改革的目的在于：一是发挥国有企业在市场经济中的主导作用，增强国有企业的活力、控制力和影响力；二是为相关行业注入活力，使非公有制企业资本快速进入并得以健康发展；三是协调不同利益主体之间的关系，平衡社会矛盾，促进经济社会发展更加和谐，这也是国有企业改革的终极目标。

发展供给侧改革和混合所有制经济是一场国民共进的改革，实现国有经济布局的战略性调整，对于完善我国的基本经济制度，提升经济运行效率具有深远意义。发展供给侧改革和混合所有制经济可以解决国有企业委托代理关系中的所有者缺位问题。非公有制经济的产权界定十分清晰，因而其所有者也会更为关注公司的运营并致力于公司的长远发展，他们在混合所有制公司中通过合理参与决策，可以有效制约原国有企业管理者短期行为倾向对企业发展的不利影响，大幅提高企业运行效率，实现资源的最佳配置，使经济运行更有活力。而且，国有企业通过供给侧改革和实施混合所有制经济的改革，使大多数竞争性领域的国有资本退出并转化为对社保资金的投入，真正用之于增进全民的福祉。

供给侧改革和混合所有制改革是我国油气行业的现实需要。我国油气行业存在包括市场供求不平衡；基础设施建设落后；法律体系不够完善；国有油气企业政企不分，市场主体不够规范；行业进入标准过高，竞争不够充分，垄断尤其是行政性垄断现象突出；油气价格难以完全由市场形成，油气价格扭曲；油气管理“重审批、轻监督”现象突出，政府存在职能越位、缺位、不到位现象等诸多问题。未来要想促进我国油气产业持续发展，油气改革就不应仅是集中于局部的“点式改革”，而应是面向全产业链条的“链式改革”，混合所有制改革的重要手段。

由于我国油气行业上游市场的垄断，我国相当一部分拥有资金和实力的民资被迫转向北美市场，为美国石油行业增加新鲜血液。页岩油气革命之所以发生在美国，与他们放宽了油气业管制有关，美国国内上万家石油公司自由竞争，才使得水力压裂、三维地震等一系列技术创新获得成功。

与上游勘探开发不同，处于油气产业链中游的炼化似乎属于充分竞争性行业。因为没有资质和准入门槛，任何资金雄厚的民营企业似乎都可以涉足。尽管民营企业在炼化领域并没有遭受到行政垄断的直接影响，但原料供给却掌握在国有企业手中。在油气产业链终端市场，掌握了上游成品油来源的国有企业同样处于主导地位，甚至不需要大量的加油站，也可以“控制”市场。

二、我国油气行业供给侧改革和混合所有制改革存在的问题我国油气行业供给侧改革和混合所有制改革的背景，也是存在的问题，这是我们在供给侧改革和混合所有制改革的对象。

1。产业链条长、规模效应强、行业集中度高

油气行业存在市场制度不够完善、市场主体不够健全、价格机制不够顺畅、管理和监管机制不够科学，政府职能越位、缺位、不到位频现等诸多矛盾，但最突出的矛盾和问题莫过于油气行业市场集中度高，垄断现象突出，何况这种垄断现象不仅在某个环节存在，而是从上游到下游整个产业链都或多或少地存在原油进口环节。目前只有中石化、中石油、中海油、中化和珠海振戎等五家企业具有原油和成品油进口权。

原油勘探开采环节：据国土资源部统计，三大石油公司占全国探矿、采矿权面积的97。4%。

原油加工环节：中石油和中石化两大公司拥有80%以上的炼油能力，全国500万吨年以上的大中型炼油厂全部属于两大公司所有。