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§二 危机治理的结构和功能（第2页）

3。危机治理过程形成的几种权力

基于对危机治理的要素与结构的分析，归结出危机治理过程中形成的几种基本权力。

（1）知识性权力。危机本身的多元成因和不确定性特征决定了危机治理过程涵盖了对信息的获取与分析。现代社会立体信息获取系统使得人们更易于获得信息，但是也使得信息发布和传播更加自由，从而使危机治理主体对危机治理相关信息的获取更加复杂多样。同样，拥有危机治理关键知识的个人、群体或者组织在危机治理中将起到关键性作用，那些处于能够运用和控制当前信息，制定应对方案的个人和组织将拥有权威分配资源的权力。因而知识资本被作为重要的资源和财富在社会资本运行中普遍发挥着作用。

（2）资源性权力。危机治理的过程需要大量的资源，包括人力资源、资金、技术设备、补给与抚恤、社会组织机构的参与等。这个过程所体现的资源调集与配给能力的组织机构，将拥有对社会权威分配资源的权力。而能够提供该项资源的组织或者个人，也因此获得了危机治理中的重要权力，这种权力与危机的性质和所提供资源的性质有关。

（3）决策性权力。社会危机中的决策主体包括了政府和社会。但是危机治理的决策通常由权威职能部门的负责人作出。相关部门因为它们可以提出或者制定政策来影响危机治理的绩效而获得了相应的权力。这种权力在危机状态下不仅仅为政府专有，还包括了社会组织乃至公民群体。

（4）网络性权力。复杂社会中的政府在消除危机情境、规避与化解危机过程中，必须通过合作来解决成因日益复杂的危机。这种合作包括了国内与国际、政府与政府之间、政府职能部门之间的合作，政府与社会组织的合作，社会组织与社会组织之间等诸多机构的合作，也包括了作为社会资本的道德、信任的网络体系。网络性权力的存在表明利益群体之间的利益与价值协调，组织系统内外的关联，信息渠道的畅通等的可能性和必然性。

（三）危机治理的基本功能

在我国现阶段，多发的危机、逐步完善中的治理模式和多元利益主体的共同参与强化了我国社会危机治理的基本功能。危机治理要素与结构所体现的权力影响着我国社会危机治理的生态模式，并决定着危机治理过程中的政策选择。危机治理权力、理念的生成制约着社会危机的发生发展。

1。预警与防范

完备而有效的预警机制的存在是危机作为常性概念存在于日常公共行政中的基本要求，危机预防作为危机治理的首要职能，无疑是化解危机既简便又真正成本低廉的办法。任何危机的控制与消除，有效预防的过程是规避危机发生或者扩散的重要前提。

所谓危机的预警是指在职能部门和信息系统通过对可能引发危机的信息和相关征兆的感知与获取，并及时采取行动的过程。包括对危机的确认、分析与评估以及对危机的监控等一系列活动。由于预警意味着危机尚未发生，所以预警的实质是对危机发生趋势的把握。预警的绩效直接与信息的搜集、传递、识别、处理和作出判断，采取预应措施（包括信息的及时发布，紧急状态的级别界定，社会资源的调配力度等）。

危机预警具有以下特点：一是常备性。即在顺境中根据危机应急预案和应急指标体系所做的持续的运行过程。二是前瞻性。危机预警的概念表明，预警过程就是事件未发生之前采取行动或者保持紧张状态的过程。三是即时性。即对即将发生的危机要能够在第一时间作出判断并采取措施；或者在危机未发即能够迅速传播信息，采取措施，实现控制。四是准确性。危机治理的准确性即指对所获取信息的梳理和判断符合危机发生与控制的基本特征，并能够为控制危机产生积极的作用。

（1）要预防危机，首先需要一个完备的预警系统。这个系统包括了核心决策机构、信息获取机构、信息分析与综合机构，还包括了应急状态下能够在第一时间采取最快反应的组织网络（如专用的信息系统，快速反应的警察、消防、医疗专业组织）。同时还需要一个能够及时向社会群体表达可能的危害和危害程度的预警系统，以引起社会的警觉和防范，避免生命财产的损失。“9·11”事件发生后，美国联邦政府多次发出警告，致使很多民众陷入恐慌。之后，美国根据威胁的严重程度建立了以颜色分级的新的预警系统。英国也在伦敦地铁爆炸案之后建立了颜色预警系统。该系统用绿、蓝、黄、橙、红5色代表从低到高的5种危险程度。每种颜色代表一种紧急状态，每一种紧急状态有一套应急预案，这就是危机治理预警分级响应机制。此后，这套预警系统在许多国家被采用。我国政府2005年发布了《突发公共事件总体应急预案》和25个专项预案，构建了中国突发性公共事件的预警系统。期间全国各省市区也结合自身的实际情况制定了相关的应急预案。并在此后的多次重大自然灾害中启动了预警系统，取得了较好成效。但是完备的预警机制还需要相关法规、政策的支持和维护，有待在实践中不断丰富。

（2）在防范社会危机方面，要将所有可能会对政府与社会造成麻烦的事件一一列举出来，考虑其可能的后果，并且估计预防所需的花费，尔后安排应对计划。危机治理需要政府通过对技能的运用，来提高政府和社会防范危机的能力，并努力引起政府和社会对潜在危机的重视。危机治理在一定意义上可以定义为一种决策情境。在此情境中，决策者认定的重大安全和核心价值观受到严重威胁或挑战，突发性意外事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害限制在最低限度内，而在有限的时间里所作出的重大决策和反应。危机应对可以被视为由几种不同阶段所组成的一个连续的过程，即危机的预测，危机的发现、危机应变策略的建构，危机的回应（包括隔绝处理和复原）等。我们对于一系列危机的探究可以发现，危机是由一系列细小事件逐渐发展起来的，一个政府无法预知危机，必然无法迅速实现政策施行从正常状态转向紧急状态。

实行危机预警的目的在于防范危机。预警的前提是政府在日常的管理中，建构一整套运行顺畅的信息获取系统。通过良好的沟通和有效的信息交流，整合和协调危机治理的行动。这其中包括了对预警信息源的把握，及时收集、传递和共享信息，纾缓危机，降低危机的损害。同时要能够对获取到的信息作出准确判断并加以归因，以便这种高效的信息沟通和交换、梳理可以保证政府作出及时和准确的决策，协调危机应对各方的行动。因此，有效地监测、收集、梳理和传递危机爆发前的异常信息是危机预警的重点，囿于认知的缺陷和手段的不足，很多时候人们对于危机前期的信息表征缺乏判断，导致信息获取的失误。此外，信息获取机制本身存在的监测失误，也会使大量信息难以引起决策者的重视。

危机治理的预警机制要求解决常态的治理体系的运行与危机潜在与爆发状态时的控制与化解机制的平衡。我们知道，危机治理要成为现代社会的常态思维，但是小危机频发并不意味着全面危机正在形成或者即将发生。在这样的情况下，任何将社会治理置于危机状态下的政策选择和政策实施都是代价高昂且不利于社会稳定发展的。这就要求构建危机治理机制运行的预警等级制度针对不同等级启动相应的应急预案。提供社会对所面临危险的严重性作出判断、采取行动的依据，以避免预警不当或者预警失位，造成社会恐慌和财产损失。艾莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中提出需要这样一种常态的冲突解决机制，“虽然冲突解决机制的存在并不能保证占用者就能够维护制度的延续，但是如果没有这样的机制，就很难设想任何一个复杂的规则体系能够维持下去”。

卢梭在《论人类不平等的起源和基础》中指出，“一只机警而忠心的看家犬只有在盗匪来临的时候才紧急叫喊起来，于是全家的人便都惊醒并作戒备。但是人们厌恶那些不断扰乱公共安宁、好吠叫的狗，他们的接连不断而不适时的警报，会使人们在必要的时候，反而不再听信了”。对于危机的预警，至少包括以下几层含义：其一，通过社会变化着的信息捕捉到危机的可能。其二，确证危机的可能性，及时提出警报。其三是启动应急预案，实施危机规避。

2。控制与协调

危机治理需要协调组织机构、决策机构、沟通机构、控制机构等诸机构的功能，并实现社会群体的参与和组织。这几个方面的要素和机制相互联系、相互作用，构成一个有机整体。危机治理整体功能的优化取决于危机治理机构的协调和创新能力，并表现为对事态的有效控制。

（1）明确的目标导向，严格的制度规范。这是有效克服危机最为基本的步骤。但是在实践过程中，人们认识的偏差和工作重点的转移，对于组织和制度的安排势必同时发生偏差，目标导向的这种误差加上危机本身的不确定性可能导致对事态控制的失效。

（2）清晰的机构层次和职能边界，合理的分工与协作，恰当的管理幅度。如美国全国有22000个911中心，多数设在警察局。911中心以接处警平台模式，将消防、医疗及公用事业纳入平台网络中，各部门24小时值班。警方在对报警信息做初步甄别后，由计算机系统将警情分配至处警平台，由接处警平台直接下达指令，予以处置，一般一个报警电话2秒之内可接通，3—6分钟处警人员就可赶赴现场。

（3）信息的透明度和对称性，包括决策中枢机构、技术与执行机构、物质保障机构、危机区域、危机受害者、危机治理参与者各个方面信息传递畅通，交互便捷和有效运用等。

（4）机构运转动力，包括体制内和体制外的动力，来源于物资因素、政治因素、人的价值观念和道德、公共舆论压力等。

（5）监督机制，包括对危机中战略执行过程和结果的反馈、修正、监督等。

罗伯特·希斯认为，危机治理（管理）是对危机事前、事中、事后各个方面的管理。管理的过程，就是对危机进行有效控制的过程。危机治理过程的控制机制包括刚性控制（政权控制、法律控制、政策控制等）和柔性控制（习俗控制、道德控制、舆论控制等）：一是政权控制。公共行政主体通过对政治权力的运用，以实现对局势的控制。二是法律控制。包括两个方面，其一是通过法律安排，对参与行为作出合法与非法的界定，并形成具体的制约条文，以确保社会的基本行为规范。但是危机行为本身就可能是对法律法规的藐视与冲击，因此，法律控制的第二层含义就是政府或者其他组织对正在生成或者已经爆发的危机依法进行干预。三是政策控制。政府通过灵活的政策调控，实现危机中各方面的协调，并实现控制过程的制度化。四是习俗控制。习俗所凝结的价值观可以实现对人们行为的约束和对危机的控制。五是道德控制。作为柔性管理方法，道德对社会群体的行为以及认知产生重要的影响。道德作为约束人们行为的规范，本身可以积淀成为价值习惯，并形成社会舆论，制约着人们不受惩罚的行为对社会秩序放肆的破坏。六是舆论控制。我们对于舆论的分析可知，舆论既可以遏制危机，也可以对危机的扩张产生推波助澜的作用。但是通常情况下，舆论具有即时性和可变性，危机治理主体是可以通过对舆论的积极引导弱化或者缓和利益或者价值的冲突，并控制危机。

治理过程中的控制内含着对危机中冲突各方的协调，即提供危机中不同主体的回旋空间，努力寻求一致以实现平衡的过程。社会危机治理中的协调过程包括以下几个方面：一是利益协调。危机中不同利益主体的利益关联度的增加，往往造成危机应对的尖锐化，利益协调的基本原则在于规避合法利益的被侵害和保障公共利益的共享问题。二是沟通协调。沟通的目的在于实现危机各方的信息均衡，增进彼此的了解，消除误解和隔阂，营造危机处置的适宜环境。三是妥协协调。如果我们把危机中的对立双方视为一对博弈主体，我们会发现，妥协过程往往是避免双输局面的次优选择。协调的基础就在于危机冲突各方都清楚自己行为的实际目的和可能实现的利益或者价值诉求。由此危机中的受害者、卷入者和旁观者都存在自己可预期的利益底线和顶点。而妥协的协调过程在于寻求各方均能够接纳的利益均衡点。这一点在各国的危机处置中被广泛使用。四是社会解释。当现实的物质条件和技术手段无法实现危机参与主体的诉求时，合理而有效的社会解释就显得极其重要。社会解释的过程和沟通的过程一样，旨在提供人们可信的基本信息。从危机的成因我们可以知道，有些匾乏型的危机发生并非不可避免，而在于资源（物质、制度等方面）配给上的偏差，而此时危机控制主体与危机现实相左的社会解释往往会导致危机的急剧扩散。因此，提供合理的符合实际的解释就成为获得认可和支持的重要途径。

3。济护与保障

济护与保障，在其本质意义上都是对于权利的维护，具有价值上的道义性质。它还包括了政府和社会用以实现权利或者防止、纠正、补偿权利受到损害的方法。因此，危机治理中的济护和保障实际上涉及以下问题：一是对个体或者群体权益的肯定。二是承认社会运行机制中存在着对一部分人的利益的侵害的问题。三是基于社会危机所体现的利益配给的不公平，要求有相应的补偿和救济政策。四是从政府职能角度出发，政府有责任保护社会弱势群体的权益并排除社会群体利益受到侵害的因素。济护与保障作为社会治理的基本功能，在危机状态下具有更为鲜明的抚慰效果，有强大救助能力的政府和社会能够在确保生命价值的同时，纾解危机造成的恐慌或者愤怒，提供危机中的群体起码的安全感。

危机治理的济护与保障功能可以进一步划分为以下三种即时性和延续性相关联的功能：其一是基于人们生命价值济护的微观功能。危机治理的意义就在于面临突发公共危机的时候，社会力量能够和政府协调一致，以维护公众生命安全为第一原则，对危机中的受害者和卷入者实施救治与济护，提供有力的物质和精神保障。其二是基于人们生存与发展权利保障的中观功能。社会治理需要为处于弱势的群体和个人提供底线保障。政府要通过再分配校正市场初次分配所造成的贫富差距问题。人们参与公共事务管理的前提是必须享有最低限度的物质与精神保障。美国学者科恩指出，社会成员如不享有最低限度水平的物质福利，任何社会也不能指望长久维持自治；使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件，是不可能产生有生气的民主的。因此，构建社会主义和谐社会，很重要的一点在于根据国情建立一整套有效的社会保障制度。这也是社会危机治理所需的一项长效机制。其三是基于社会稳定与协调发展的宏观功能，这也是有效治理的基础。社会保障和社会福利制度既是市场经济体制完善过程中对政府提出的职责要求，也是我国的社会价值框架内国家意识形态和基本制度的重要特点。而我们在前面已经论证了这一点：所有制调整未必是引发社会危机的原因，恰恰是分配过程导致了频发的社会危机。作为发展中国家，贫困人口庞大和经济相对落后的现实决定了中国社会保障制度存在着客观的历史缺陷，制度运行的基础较为贫乏，而社会协调发展无疑是避免危机的重要安排。这就要求政府对社会既有问题和潜在问题采取积极的行动，通过调查及时获悉社会发展可能给公众带来的新问题，并制定相应的对策，消除环境变化对政府与社会构成的显在与潜在影响，促成政府治理和公共政策的施行，使政府和社会在未来的机遇、威胁和竞争中增强自身的适应能力。对这些机遇或威胁的界定本身就是危机治理的核心内容，政府和社会越早认识到存在的威胁或机遇，越早采取适当的行动，就越有可能控制和避免危机。