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三经济因素的介入与政府的调（第1页）

三、经济因素的介入与政府的调节

经济因素相对于政治标准、学术标准而言，并不是一种直接关涉入学机会分配的标准。但是，随着高等教育成本分担机制的实施，个人或家庭的经济负担力已经成为影响高等教育入学机会获得的重要因素，正是在这个意义上，本书把它作为一种与其他标准对等的“标准”进行分析。

我国普通高等教育在“**”结束后的一段时期内普遍实行免费受教育制度，同时，国家还为在读学生提供助学金（生活费）和免费医疗、住宿和部分交通费。它是在计划经济体制下，国家包办教育（政府是唯一的投资主体，学生接受政府的全部资助，毕业后接受政府的安排）的必然结果。在人力资源有限，高等教育规模较小，劳动力市场尚未形成，个人利益还未分化的情况下，这一制度设计如果说还有存在的理由的话，那么，随着工作重心的转移和现代化建设对大规模人才的迫切需求，教育经费短缺日益成为制约教育发展的瓶颈，这就要求对政府包办教育的投资体制进行改革。

改革开放以来，特别是20世纪90年代，在市场经济体制改革的推动下，中国开始着力改变投资主体单一，教育经费短缺的局面，大力推行筹资渠道多元化的高等教育财政改革。改革的主要内容包括四个方面：一是建立公立高等学校的学费制度，大幅度提高学费水平。二是高等学校后勤社会化，向学生收取住宿费和其他生活设施费。三是鼓励高等学校通过科研和社会服务获取收入。四是大力发展民办高校，允许民办高校按全额成本收费。[26]这就导致经济标准——家庭经济负担能力日益成为影响高等教育入学机会的重要因素。

20世纪80年代初，一些高校开始试点招收少量不包分配的自费生和急需人才单位的委托培养生，收取较高的学费或委托培养费。[27]1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定高校在执行国家政策前提下，有权招收计划外委托培养生和自费生，实行国家计划招生、用人单位委托招生、招收少数自费生三种招生办法。公立高校普遍收取学费开始于1989年。1989年国家教委（1998年改为教育部）、物价局、财政部联合制定《普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，提出从1989年度开始，对高等学校计划内新生收取学杂费和住宿费，学杂费每年100元，住宿费每年20元。1993年中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出：“改革上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度。”进一步明确了高等学校要实行缴费上学制度。但是在20世纪80年代中期到20世纪90年代初期，高校在收取学费时存在明显的“双轨制”，自费生和计划内学生的学费水平存在很大差距。由于高校办学经费有限，因此不断扩大招收自费生的比例，[28]导致出现以金钱分配入学资格，学生身份不同、质量参差不齐等诸多弊端。为了改变这种状况，从1993年开始，进行取消自费生的收费并轨改革。1996年，国家教委、财政部、国家计委发布了《高等学校收费管理暂行办法》，对高等学校的收费进行了规范。到1998年，全部公立高校完成了学费并轨，[29]基本确立了个人缴费上学的成本分担机制。

除此之外，在《纲要》颁布之后，政府陆续通过《民办高等学校设置暂行规定》和《社会力量办学条例》，对社会团体和个人办学采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的“十六字”方针，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的教育投资体制，由政府单一投资体制转变为多元化投资体制的形成。

根据1996—2005年的统计数据，在中国高等教育经费结构中，国家财政性教育经费的比例从1996年的78。56%降到2005年的42。46%，学费和杂费的比例从15。06%提高为31。53%；从分担比例结构来看，现行高等教育成本分担体系中社会分担能力太弱，社会团体和公民办学经费、社会捐资和集资办学经费占高等教育经费的比例都低于5%，大大低于西方发达国家的水平，如加拿大达到了10%，美国高达30%。[30]由于社会分担能力不足，使得国家财政与个人分担的份额压力越来越大。

图5-101996—2005年高等学校经费构成情况（%）

对于高等教育收取一定的学费，实行成本分担机制的辩护主要立足于以下几个方面。[31]

其一，基于应对经费短缺的局面。由于高等教育规模扩大，公共财政投入不足，急需增加非政府投入。而收取学费相比与其他筹资渠道具有不增加新的支出，也不会让教师偏离其核心的教育责任的独特优势。

其二，基于公平的原则。在高等教育学龄人口中，只有或大或少的一部分人可以受到高等教育，并且这部分人群多来自中等、中上等、上等收入的家庭。如果高等教育的经费全部由政府财政负担，就意味着公共财富转移支付给了中等或中上等家庭，有失高等教育的公平。另外收取部分的学费，能够为经济状况不良的学生提供补助所需要的资金，而这些补助从理论上讲有利于保持和提高高等教育入学率。

其三，基于效率的考量。实行成本分担有利于将市场的优点引入高等教育领域，它会使学生和家长成为更有鉴别力的消费者，同时也会敦促生产者（高等学校）更有责任感，向消费者提供更加优良的教育服务。

其四，基于对高等教育准公共产品属性的判断。接受高等教育被看作不仅对社会有利，而且个人从中也能获益（见表5-6）。因此，需要遵循谁受益，谁付费的原则。

表5-6高等教育个人收益和社会收益

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其五，基于教育资源公平配置的考虑。我国教育投资水平总体较低，即使在2006年，国家财政性教育经费占国内生产总值比例仅为3。01%，远低于世界4。2%的平均水平。[32]但投到高等教育的经费比例达到了60%，[33]远高于世界水平。[34]长期以来，我国教育投资一直偏向于高等教育，大学由国家包办，免交学费，而义务教育投入一直不足，[35]名为免费，实际上还要交纳各种费用。[36]从国际比较看，免费义务教育是大多数国家的共性选择。当教育经费有限时，国家应当首先倾向于保障义务教育的经费投入。

当然，批评和忧虑的声音依然存在，批判者指责实行成本分担机制会使得处境不利的群体在获得高等教育机会方面更加不利，使教育的公益性受到挑战，同时，这一机制也会侵蚀高等学校的自主权。[37]不过批判者的声音几乎被支持者的声音所掩盖，人们越来越相信，通过实施成本分担机制并加上对困难学生的补助比其他方式更有利于达成平等的目的。

目前，对高等教育是否应当实行成本分担机制的争论已经平息，无论是研究者还是政府层面，逐步把关注点放在这一机制是如何影响高等教育入学机会分配的。

1993年收费并轨之后，我国高等教育的学费标准逐年提高，1993—1997年学费增长率为27。65%。[38]在高等教育扩张期间，学费增长更加迅速，并且在不同地区、不同学校、不同专业之间存在较大的差异，居民支付高等教育学费的负担沉重。（见表5-7、5-8）

表5-7北京地区本专科学费最高标准

表5-81996—2007年城镇与农村居民对高等教育学费的经济承受能力

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除学费外，学生尚需支付住宿费（年均1200元）、生活费等费用，一个学生一年全部的支出费用基本在8000—10000元左右。[39]袁连生对我国居民高等教育支付能力的分析指出，我国居民的高等教育支付能力有两个显著特点：第一，支付能力较低。从全国平均数看，1999年，80%的农村居民户、40%的城镇居民户支付能力在8000元以下。按农村人口占69%计算，全国约有65%的家庭支付能力在8000元以下。第二，支付能力差异大。与收入分配差异相联系，居民高等教育支付能力在不同阶层、地区、城乡之间存在巨大差异。如上海，90%以上的城镇家庭、70%以上的农村家庭支付能力在8000元以上；而甘肃只有10%的农村家庭、40%的城镇家庭支付能力在8000元以上。[40]刘奕等对我国城镇和农村居民高等教育收费的承受能力的分析结果也表明，在1999年，全国有40%的城镇居民、51。11%的农村居民（在维持极端贫困的生活水平下）支付不起当年的高等教育学费和生活费；2001年学费增加后，这两个指标分别达到60%和72。54%。[41]可见，目前高等教育的费用支出（学费、生活费等）已经超出大多数家庭的支付能力。

学费水平的提高以及生活成本的提高对贫困阶层子女接受高等教育的机会会产生消极影响。[42]雷斯利、布林科曼的研究结果是，学费上涨10%，有6。2%的中学毕业生会做出不上大学的决定。陈晓宇的研究表明，在我国的大学中，学费水平的提高伴随着来自低收入家庭学生比重的下降。[43]另外，研究者还进一步研究了收费政策对不同社会阶层子女获得高等教育机会的影响，研究结果表明，学费水平对不同阶层子女的择校选择具有显著差异。学费水平是政治、经济、文化方面处于不利地位的阶层的子女选择报考学校的主要因素之一。一般而言，他们倾向于选择收费低廉的公办一般本科院校或公办高职高专院校，同时，在择校方面，他们还更看重学校的知名度。这一方面是由于这些学校在以后的就业或求学上更有竞争力；另一方面也是由于这类学校的学费和资助体系比较完备。根据一项全国性的抽样调查研究表明，不同类型院校在收取学费和对学生进行资助方面也存在很大差异。“985”和“211”高校的学费水平明显低于一般院校，净支付也明显少于一般院校；而在来自中低收入群体的学生占多数的一般院校中，实行的实际是相对“高收费+低资助”的政策。在高等教育私人成本分担比例较高的情况下，较低收入家庭实际上承受了比较重的高等教育个人费用。在对高等教育入学机会的总体影响上，学费水平的负面效果要大于学生资助的正面促进作用。[44]

因此，高额的教育费用不仅影响到人们能否获得教育机会，而且还影响到其接受什么样的高等教育机会。当经济标准（个人、家庭支付高等教育费用的能力）成为影响高等教育入学机会的重要因素时，就需要考察政府的相应资助体系，因为，这一举措是减少和削弱经济障碍对高等教育入学机会影响的主要保障。

我国的学生资助体系是随着经济体制改革和收费制度的发展而逐步发展起来的。在新中国成立之初，主要实行人民助学金制度。1983年，教育部印发《关于颁发〈普通高等学校本、专科学生人民助学金试行办法〉和〈普通高等学校本、专科人民奖学金试行办法〉的通知》，明确提出资助制度的改革方向是“由助学金制度逐步改为以奖学金为主”。1985年，国务院转批教育部、财政部《关于改革普通高等学校人民助学金制度的报告》，提出取消人民助学金制度，增加奖学金和奖励范围；实行学生贷款制度，家庭经济困难的学生可以申请贷学金，贷学金是由政府提供的无息贷款。此后奖学金制度和学生贷款制度逐步展开。这就表明政府试图改变过去计划经济体制下财政平均分配的价值取向，追求效率主义的激励式奖励制度。[45]

自高校并轨收费开始，特别是在高校扩招、学费增加后，由于学生资助体系不完善，尤其是对普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助面偏窄、资助标准偏低，导致家庭经济困难学生的就学问题日益突出。据2004年统计，全国普通高校全日制在校生中贫困生占20%，人数在270万左右，其中，特困生约为5%—10%，人数在70—135万。为此，国务院于2007年发出《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（以下简称《意见》），实行“加大财政投入、经费合理分担、政策导向明确、多元混合资助、各方责任清晰”的基本原则，着力构建以政府为主导的新的国家学生资助体系。[46]新的资助体系的显著特征是初步界定了中央政府、地方政府、高校之间的责任，加大了财政投入，扩大了受助学生的资助面，提高了资助标准。每年用于助学的中央和地方财政投入、学校安排的助学经费将达500亿元，受助学生约为2000万人，其中包括400万大学生和1600万中职学生。[47]

我国的学生资助体系主要包括奖、贷、勤、助、减、免等，《意见》颁布后，学生资助体系有了进一步完善，主要体现在以下几个方面。

奖。国家建立有各种形式的奖学金制度。既有政府设立的国家奖学金、优秀学生奖学金、专业奖学金、定向奖学金、研究生奖学金，也有学校自行设立的各种奖学金，还有社会企事业单位或个人在学校设立的各种专项奖学金。据统计，2003年全国高校各类奖学金发放总金额约为33亿元，接受资助的学生达450万人次。2004年中央财政除继续安排2亿元国家奖学金对品学兼优的贫困学生进行奖励资助外，还出台了国家助学奖学金政策，重点补助普通高校特困生的日常伙食费，标准为每生每月150元，每年补助10个月。2007年《意见》颁布后，国家奖学金的资助标准和资助面有了进一步的提高。国家设立的奖学金，每年奖励5万名学生，奖励标准为每生每年8000元，所需资金由中央负担。另外，中央与地方共同设立国家励志奖学金，用于奖励资助普通本科高校和高等职业学校全日制本专科在校生中品学兼优的家庭经济困难学生，资助面平均约占全国高校在校生的3%，资助标准为每生每年5000元。国家励志奖学金适当向国家最需要的农、林、水、地、矿、油、核等专业的学生倾斜。另外，从2007年起，对教育部直属师范大学新招收的师范生，实行免费教育。

贷。积极推行学生贷款制度。主要有三种贷款形式：国家助学贷款；高校利用国家财政资金对学生办理的无息借款；一般性商业助学贷款。据统计，到2004年6月底，国家助学贷款累计发放总额已达52亿元，贷款学生为83万人；高校对学生的无息借款金额约为6亿元，借款学生约为23万人；商业贷款总额达21亿元。[48]2004年下半年后实行了新的学生贷款机制，这一点在下文中将继续分析。

勤。实施勤工助学制度。高校通过组织贫困家庭学生在校参加适当的劳动，取得一定的补助生活的费用。勤工助学岗位主要有校内的助教、助研、助管岗位，以及参加学校的其他服务性劳动。2003年高校通过勤工助学制度，资助学生约150万人次。

助。开展特殊困难补助。特殊困难补助，是各级政府和高校针对贫困家庭学生遇到一些特殊性、突发性困难而给予的临时性、一次性的无偿资助。在1994年至2001年内，中央财政每年均动用总理预备金，专项用于资助中央部门所属高校中贫困家庭学生。期间，许多地方人民政府也拨出专款或设立专门基金用于资助贫困家庭学生。据统计，2003年各方面支出的特殊困难补助总金额约为4亿元，补助学生约90万人次。

2007年的《意见》中，进一步完善了国家助学金制度。中央与地方共同设立国家助学金，国家助学金资助面平均约占全国普通本科高校和高等职业学校在校生总数的20%。财政部、教育部根据生源情况、平均生活费用、院校类别等因素综合确定各省资助面。平均资助标准为每生每年2000元，具体标准由各地根据实际情况在每生每年1000—3000元范围内确定。

减、免。推广学费减、免制度。对普通高校中部分经济特别困难的学生，实行学费减、免，具体减免对象和额度由学校确定。自这项政策实施以来，每年都有一定数量的学生获得学费减、免。2003年全国高校共减、免学费金额约为4亿元，享受减、免的学生达20万人。

绿色通道。提倡“绿色通道”制度。为保证刚考入大学的贫困家庭学生能够顺利入学，近几年，教育部规定各普通高校都必须建立“绿色通道”制度，即对被录取入学、经济困难的新生，一律先办理入学手续，然后再根据核实后的情况，分别采取不同办法予以资助。2003年全国通过“绿色通道”办理入学手续的高校学生约为28万人。

此外，2007年的《意见》还要求学校要按照国家有关规定从事业收入中足额提取一定比例的经费（大约4%—6%），用于学费减免、国家助学贷款风险补偿、勤工助学、校内无息借款、校内奖助学金和特殊困难补助等。

在各种措施中，国家助学贷款覆盖面广，是保障高等教育入学的主渠道。但是，1999年颁布的《关于助学贷款管理的若干意见》没有有效地规范和平衡各方的利益，导致国家助学贷款的开展步履维艰。原因如下。