魔蝎小说

三构建适应经济社会发展需要的新的教育体系的探索（第1页）

三、构建适应经济社会发展需要的新的教育体系的探索

教育体制改革的根本目的就在于适应经济和社会发展的需要。自十一届三中全会确定把党的工作重心转移到经济建设和现代化建设上之后，教育就被摆在日益突出的位置。（见下专栏）教育是经济发展的战略重点。

——党的十二大报告

把发展科技和教育事业放在首位，使经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。

——党的十三大报告

必须把教育摆在优先发展的战略地位，这是实现我国现代化的根本大计。

——党的十四大报告

切实把教育摆在优先发展的战略地位，把发展教育和科学作为文化建设的基础工程。

——党的十五大报告

教育在现代化建设中具有先导性和全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。

——党的十六大报告

优先发展教育，建设人力资源强国。

——党的十七大报告

但是，正如前所述，“**”后教育秩序的整顿基本上是之前“十七年”教育体制的复制和延续，这种体制是以公有制的经济所有制为基础，学校主要是由国家的教育行政部门和业务部门开办，强调的是国家的集中统一领导。[71]国家包办了几乎全部的办学经费，统领了学校的招生、教学、分配等各个环节，学校基本上成为政府的附属部门。这不仅使高等教育的发展受到限制，同时导致学校与社会需求隔离。随着政治、经济体制改革的不断深入，随着对经济建设的不断强调，对教育体制的改革也提到了议事日程。

“**”结束后，经济体制改革就从农村开始，形成了农业生产责任制，给农村以一定的自主权。党的十二大召开后，改革开始全面展开，经济体制改革从农村转向城市，1984年，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》（以下简称《决定》），[72]《决定》明确指出，过去建立的高度集中统一的管理体制已成为一种僵化的模式，抑制了企业的积极性，导致了生产关系和上层建筑之间的矛盾，因此，为了解放生产力，必须增强和扩大企业自主权，以期建立充满生机的社会主义经济体制。十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制；十三届四中全会后，提出建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。1992年邓小平南巡讲话指出，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。[73]十四大报告提出，为了有利于进一步解放和发展生产力，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。[74]党的十六届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国的经济体制改革正逐步完善。

经济体制的改革推动了政治体制改革，邓小平在1986年就指出，政治体制不改革，经济体制改革就难以贯彻，同时提出政治体制改革的主要内容是：党政分开，权力下放，精简机构。[75]十六大报告提出要改革阻碍经济发展的政治体制部分。在十七大报告中提出要“深化政治体制改革”，甄小英认为，在政治体制改革方面，以前的提法是“积极稳妥地推进”，十七大报告中表述方式的变化反映了执政党推进政治体制改革的决心。[76]

政治、经济体制的改革推动了教育体制的变革，1985颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，其内容既包括中央与地方、政府与学校之间关系的调整，也涉及招生、分配等方面的改革，内容广泛，影响深远。它的颁布正式开启了对教育体制改革的大门。不过，1985年的改革仅仅是一个开始，国家包办的局面并没有真正打破。在形式上，高等学校仍然是“国家全额拨款事业单位”，与其主管的教育行政部门之间构成一种以隶属性为基本特征、以命令与服从为基本内容的纵向型法律关系。[77]因此，在1992年高等教育发展与体制改革研讨会上，与会专家们认为，我国高等教育目前的办学体制、管理体制、运行机制基本上仍是适应计划经济体制的模式，1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》中指出的政府有关部门“对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力”这种状况，至今没有很大改变；《决定》要求的“扩大学校的办学自主权”仍未充分实现；高校仍缺乏主动适应国民经济建设和社会发展的活力。这种状况，越来越不适应社会主义市场经济发展的趋势。[78]

随着十四大提出建立社会主义市场经济，教育体制改革进入实质性阶段。以1993年《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）的颁布为标志，中国教育体制改革走向的轮廓逐渐显现。

其一，高等学校自主权逐步确立

《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确规定了体现高校自主权的6项权利。[79]在《纲要》中提出要使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。而这一点在《高等教育法》中得到了明确地体现：《高等教育法》第30条明确规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”在第31—38条对办学自主权做出了明确的规定，其中包括高等学校可以根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。不过，有学者指出，从严格意义上讲，法人只是一个民法上的一个概念。高等学校法人也只是民法上的一般法人，仅仅具有民事主体的资格，法人制度只能解决高等学校的民事权利问题，而不能解决高等学校与政府的关系。[80]《高等教育法》中对高等学校自主权的规定在某些方面并没有如法律规定的那样得到充分的行使，政府的教育行政机构仍然在一些法律规定的由高等学校行使自主权的领域通过行政命令等方式直接干预着学校的办学活动。例如，中国的公立高等学校一般都具有相应的行政级别，与政府的行政隶属关系依然没有得到有效地解决。由于政府与学校之间权力配置的目标不清晰，导致出现公共教育权力行使失范的现象。[81]因此，要保障高等院校自主权的真正落实，必须对高等院校的法人地位以及学校与政府之间的关系进行重新界定。

其二，办学体制逐步走向多元化

《中共中央关于教育体制改革的决定》改变了先前的两级办学格局，形成了中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制，但是，尚未打开社会力量办学的渠道，因此，基本没有动摇旧体制的根基。1993年《纲要》提出，要逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，之后，社会力量办学有了很大的发展。截至2003年，中国共有民办高等学校1377所，在校生150万人。[82]民办学校的兴起使得市场开始介入教育领域，改变了教育由国家垄断供给的局面。本书限于篇幅，不对民办教育进行讨论，但是，市场力量介入教育供给引发争议的是关于公立学校“一校两制”的市场化运作方式所引起的争论。主要形式有公立学校下设的非独立二级学院。不可否认，这一办学形式是应当时扩招所需而出现的，对实现高等教育大众化、深化高等教育改革发挥了重要作用。但同样不可回避的是，它是在体制转轨过程中出现的，[83]利用了较多的制度空缺，在与民办学校的竞争中，甚至与公办学校的竞争中都享有着不公平的竞争优势。[84]例如，二级学院依托名牌大学，在招生和就业方面较其他“民办”高校更具有竞争优势；利用“一校两制”的办学新机制，在收费上采取“双轨制”等。2003年教育部印发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》中提出了“独立学院”的新理念，[85]开始对这一新的办学机制进行规范。根据2007年教育事业统计，全国共有独立学院318所，在校生186。6万人，占全国民办高等教育在校生总数的53。4%；其中，独立学院本科在校生165。7万人，占全国民办本科高等教育在校生总数的88。7%。[86]尽管2008年颁布的《独立学院设置与管理办法》明确了独立学院的“民办”性质和“公益”性质，并规定高校独立学院必须自授学士学位，削弱了独立学院的“母校光环”，使独立学院真正走向“独立”，不过，独立学院对真正私立民办学校的影响仍需拭目以待。它所关涉教育产业化的争论也仍将继续。

其三，高等学校多样化的层次和类型结构初步形成

我国高等教育由于受计划经济体制形成的“包得过多，统得过死”的束缚，再加上中央集权的政治传统和“读书做官”的文化传统的长期影响，“过分一律”一直是高等教育的一个顽症。[87]这主要体现在高等教育层次、科类、形式、地区、管理隶属以及培养目标、教学模式等诸多方面。本书主要关注高等教育的层次结构，因为它更多关涉高等教育的机会选择。《学会生存》一书中指出：“当教育一旦成为一个连续不断的过程，人们对于成功与失败的看法也就不同了，如果一个人在他一生的教育过程中在一定年龄和一定阶段上失败了，他还会有别的机会。他再也不会终身被驱逐到失败的深渊中去了”。弗兰斯·F。范富格特认为“多样化高等教育系统的稳定的关键，也许在于不同类型的院校的作用的任务的合法性。合法性的问题至少有两个方面：一是有关各院校从集中备用的有限的资源库利益分布的背景中的自我利益，另一个是关于不同类型院校之间的界线的渗透性。”斯塔德特曼为高等教育的多样化列举六点好处：（1）多样化增加学习者可以享受的选择范围；（2）它使每一个人实质上都享受高等教育；（3）它使教育和各个学生的需要和能力相配；（4）它使院校能够选择它们自己的使命并限制它们的活动；（5）它回应一个（本身复杂和多样化）社会的压力；（6）它成为学院和大学自由和自主权的一个先决条件。[88]

自1993年《纲要》颁布后，高等教育的层次结构逐步分化：一方面，专科层次和高等职业教育得到了很大发展。2002年全国有1374所高职高专学校，这还不包括本科院校办的高职，而我国高等学校数量（包括普通高校和成人高校）是2003所，高职高专院校占68。6%，达到23之多，高职高专学生数量也占了54%。[89]2005年具有高等学历教育招生资格普通高等学校名单中，普通本科院校共700所，高职高专院校达到1078所（不含独立学院和分校办学点），在2004年9月，教育部等七部委联合发出通知，今后在高等教育中，高职应占招生规模的一半以上。[90]

另一方面，以“211”工程和“985”工程为代表的重点高校建设正在稳步推进。因此，有研究者称，中国的改革采取了西方高等教育精英体系和大众化并存的模式。[91]不过，导致不同类型高等学校办学目标趋同，互相“攀升”的制度性障碍（学校对政府的行政依附性，高校的评估指标体系比较单一等）依然存在。例如，在“扩招”期间，一些专科学校纷纷“升格”为本科院校，而一些知名大学纷纷“降格”办职业学院、二级学院等，导致高校同质化的现象更加突出，因而引发的大众与精英、规模和质量之间的矛盾，以及有关教育公平问题的争论对高等教育入学机会的获得产生了深刻的影响。

其四，高等学校招生分配制度改革逐步深入

自恢复高考后，依据学术标准招录高校新生的原则基本确立起来。不过，在20世纪90年代之前，统一招生、统一分配的制度使高等学校成为培养精英的机构，招生受到严格的限制，学生基本上免费上学，毕业后人人能够获得一个干部的职位。随着《纲要》的实施，高等教育被看作非义务阶段的教育，逐步实行收费上学和“自主择业”制度，改变了过去“统包统分”和“包当干部”的就业制度。1996年，高等学校实行公费生和自费生并轨，普遍实行缴费上学，并着力构建“供需见面、双向选择”的就业制度。

作为非义务教育阶段的高等教育，谁受益、谁付费的市场交易规则使人们对于缴费上学已不存在异议，问题是作为一个发展中国家，家庭应当分担多大的成本比例。我国从1989年开始试点实行缴费上学制度，不过在1999年之前，这一制度并没有引发像今天这样的争论，究其原因在于当时的学费水平相比于现在较低，1994—1999年普通高校学费平均为1000元、1200元、2500元、2000元、3200元。[92]而扩招后，学费水平大幅度增加，中央和省级公立大学学费的平均水平在4000—5500元左右，而一些高职高专院校、独立学院学费平均水平则在8000—10000元左右，[93]有的甚至更高。这样，家庭经济承受力就成为影响高等教育机会分配的一个重要因素。特别是在相关配套制度（如助学贷款、奖学金、助学金等制度）未完善时，这一因素的影响将更加突出。

表5-2中国教育体制变迁的政策文本

续表

续表