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§第三 中国油气类企业供给侧改革与体制改革建议（第1页）

§第三节　中国油气类企业供给侧改革与体制改革建议

十八届三中全会《决定》提出对中国油气领域全面深化改革，在国企改革《指导意见》出台后，混合所有制经济方案也紧接出台。发改委牵头制定的油气领域改革总体方案行将出台，具有全局和战略意义的油气领域全面深化改革将进入实质推进阶段，备受关注。

如果改革走向深入，我国油气产业的上下游各主要环节，包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等环节都会进行市场化改革，将实现脱胎换骨式改造。除了“上游放开”和“管网分离”之外，改革指向的是多维度多环节的“链式改革”，将推进油气领域从不完全市场产业链实现向市场化产业链的根本性转变。

混合所有制改革将如何重塑油气行业的行业格局？我们觉得油气领域混合所有制经济是一个系统工程。应该从体制、制度与机制三个层面上努力。改变体制、制度与机制存在的种种问题。从操作层次看，在企业层面，实现政企分开、主辅分离、网运分开；在市场层面，油气上中下游市场全面放开准入；在政府层面简政放权，强化监管。同时，加快油气法规废改立进程。从体制、制度与机制上全面创新，是混合所有制改革成功的保证。

遵循“十三五”规划与国企改革《指导意见》，结合世界各国的经验教训，针对当前行业发展面临的一些问题，以及存在的一些体制机制障碍已严重制约深化国企混合所有制改革的实际情况，我国石油天然气混合所有制经济改革应围绕三大关系进行体制制度机制重构：

一是围绕政府与市场的关系，构建市场主导的油气资源配置体制；

二是围绕国家与石油公司的关系，制定推进发展混合所有制经济的政策；

三是围绕国资与外部资本的关系，从公司层面构建油气市场开放机制。

现在从体制、制度与机制三个系统的创新上，从行业发展战略、政府政策与企业行为三个方面各提出10条建议。这三个方面，实际上牵涉到体制、制度与机制的创新与变革。

一、油气类企业供给侧改革与体制改革对体制的10条建议从体制上，应当从以下方面努力，为混合所有制改革创造外部条件：

（1）重组成立中国石油天然气投资运营公司，建立独立且相互配合的石油天然气企业监管体系。改革的方向是：政府机构负责制定宏观监管政策，由中国石油天然气投资运营总公司负责具体监管执行，三大石油公司不是解散，而是逐步退出监管体制，成为纯粹走向市场的企业。与多个企业同台竞争。世界上绝大多数产油国，特别是发展中国家的产油国，都由国家石油公司统一经营石油业，这绝不是偶然的、一时的，而是反映了一定的规律性。虽然目前一些国家开始对国家石油公司实行“私有化”，卖出了一部分国家石油公司的股份，但这主要是为了集资和改善经营管理，并不是撤销国家石油公司，搞分散化。

政府机构负责制定国有资本宏观监管政策。依托现有三大国有石油公司的基础，重组成立中国石油天然气投资运营公司，具体负责国有资本投资运营的监管执行。在投资运营公司构架下，通过股权管理和资本运作的手段，将原三大国有石油公司的业务实施优化重组，体现各业务间统筹协调、一致对外的集团化优势，从而更好地发挥上下游一体化优势，提高中国石油的总体国际竞争力。三大石油公司不是解散，而是逐步退出政府管理事务，成为走向国际市场参与竞争的市场主体。打破油气产业链各环节的行政性管制，具有自然垄断属性的油气管道运输业务与上下游业务分离，向第三方提供非歧视接入服务。炼化与流通领域市场进一步放开，实现多元主体充分竞争，加快下游领域合资合作。

（2）现有的天然气管网将脱离石油央企，单独成立国家油气管网公司。新一轮油气改革有望逐步落实网运分开的改革路径，或将天然气管网和原油、成品油管网区别对待。独立的管网公司须由政府严格监控其成本和收益，并由政府定价，而目前的做法是依据掌握管网的油企上报的成本，再加上固定收益来核定管输价格。如果日后建立独立的管网公司，政府的监管能力又没能有效跟上，容易滋生腐败和寻租现象。

（3）坚持一级矿权管理，严格准入条件，在油气勘探开发环节引入多元主体。油气行业的上游领域是行政管制程度最高的一个环节，勘探开发环节的放开是油气全产业链改革的源头与关键。遵循“建立健全机制、先增量后存量、先试点后推广”的原则，在坚持油气矿业权一级管理体制和加强行业准入顶层设计的前提下稳妥推进油气矿业权管理改革。切实落实页岩气矿业权的开放政策，真正做到公平准入，鼓励有效竞争。

（4）有步骤地建立并完善基于市场机制的矿权制度以及相配套的矿权市场交易机制和政府监管体系。完善页岩气矿业权管理，搭建集动态信息、公共信息、矿业权管理和原始数据管理于一体的页岩气信息管理、发布与共享服务平台。在建立健全矿业权管理机制的基础上，按照先增量后存量的顺序，逐步推进常规石油天然气矿业权的放开。完善储量评估机制，建立储量交易市场，健全油气矿业权退出机制。从具体操作来看，探矿权逐步由登记制改为招标制、探矿权有效退出机制、探索建立采矿权市场交易中心。并完善在资源保护领域的政府监管体系。

（5）分步实施网运分开改革路径，实现油气管网投资主体多元化。当前我国油气管网仍处于发展初期，管网密度、运输能力和市场规模相对较小，覆盖面有限，市场参与者也很少。从油气市场成熟度高的发达国家看，只有在油气管输能力富余、管网布局合理系统完善、市场参与者多元、供需具有可选择性、监管机制健全等条件下，实施油气管网业务与供应销售业务分离，才能切实形成市场竞争、促进产业健康发展。

（6）有序放开油气进出口权和市场。放开油气进出口权和相关市场是石油天然气体制改革的方向，也是推进市场化发展的必然要求。适度稳步推进原油和成品油进出口权放开。同时，加快推进航空煤油和城市燃气等油气产业链特殊环节的市场开放。建议放开航空煤油批零售市场，将中国航油打造成为世界一流的航空煤油加注基础设施及服务提供商；考虑城市燃气管网的地域属性，建议稳步放开城市燃气市场。

（7）加强原油成品油进出口环节的市场监管。考虑到目前我国油气市场和企业发展实际，按照“高标准、严监管”原则，一是高标准设立原油进口资质门槛。从注册资金、银行授信额度、原油进口基础设施、原油商业储备最低保障、专业人员备案管理等方面高标准设立原油进口资质准入门槛，防止多头对外、无序竞争。二是对各类成品油进出口企业同等实施严格监管。建立处罚机制和退出机制，对所有具有进出口资质企业同等实施严格监管，对不履行最低储备量义务及违反相关法律法规的成品油进出口企业，根据有关规定进行处罚，情节严重的应永久性禁止其年度审核和进出口经营资格；设定年度最低进口或出口量要求，企业获得成品油进口或出口资格后若连续一定时期内无法开展进出口业务或进出口量不达标的企业将取消或限制其进出口资格。

（8）逐渐实现工程建设、工程技术和装备制造等油服业务板块的市场化、专业化发展，剥离国有企业办社会的资产包袱。实施主辅分离，先将三大国有石油公司油服业务板块成立独立的公司，鼓励有条件的公司独立上市，使之成为具有具有市场生存能力的独立市场主体，实现油服业务的市场化、专业化发展。

（9）增强服务功能建立油气区块矿业权退还制度。按照最低勘查投入标准，加强对全国已登记油气区块投入情况的检查，对于未达到投入要求的区块，如实按比例退还相应区块面积，逐步建立有效的退还机制。加强基础性、公益性油气资源地质调查评价工作。组织开展油气勘探开发重大发现和创新成果交流。

（10）市场化定价进程加速。成品油方面，当前价格完全放开市场化的条件已基本具备，适时调整现行的成品油定价机制，建立能够反映我国石油市场供需、季节性、区域性差异的市场化价格机制，并在条件成熟后适时推出汽油、柴油等期货品种。天然气方面，价格放开已具备一定的基础条件，且当前时机十分有利，按照天然气价格市场化的既定改革方向，继续推动价格引导供需实现优化资源配置。