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§第三 中国油气类企业供给侧改革与体制改革建议（第2页）

二、油气类企业供给侧改革与体制改革对政府的10条建议从政策与制度建设上，应当从以下方面努力，推进混合所有制改革：

（1）要实行负面清单管理方式，营造公平竞争的市场环境。从行业准入角度看，只要不涉及国家机密和国家安全，在监管到位的情况下，都可以适度让民企来参与。可以放开多数业务或环节，让民营经济充分参与进来，打造成混合所有制经济。

（2）对油气国企进行准确定位，实施分类改革。按照“有进有退，有所为有所不为”的原则，对于关系国家安全或国家经济命脉的石油领域的关键环节，可实行国有独资公司或绝对控股形式；一些自然垄断领域也将转变为非自然垄断领域，从而可以引入竞争。

（3）完善风险勘探投入机制，鼓励新区、新领域油气资源的勘探。增加油气基础地质调查工作的投入，完善中央地质勘查基金以及中央财政所得的油气资源补偿费、矿业权使用费和矿业权价款等收益对油气基础地质工作的投入机制。

（4）改革油气区块登记制度，切实推动油气市场竞争。在目前的油气资源区块登记制度下，在位企业只要花很少的钱就可以圈占大量资源区块，圈而不勘问题突出。而且新进入者所能获得的区块非常有限。不解决这一问题，通过竞争激励油气（包括页岩气）开采技术创新，降低开采成本，提高开采效率的效果就会大打折扣。改革区块登记制度的核心是通过竞争获得资源区块勘探权，严格现有探矿权延期条件，对超过一定时限不做实质性勘探的区块应予以收回重新招标，杜绝“圈而不勘”现象。

（5）完善油气资源税费政策，促进油气勘探开发。一是调整油气资源税费政策，应按照资源优劣、开发阶段及不同水深制定不同的税费标准，鼓励对高风险区域的油气资源进行勘探开发，比如深水油气资源的勘探开发；二是研究制定难动用油气资源开发政策，鼓励对低渗透、稠油、高含水等低品位油气资源的开发利用；三是完善油气资源对外合作税费政策，进一步维护国家权益，促进国际合作；四是合理分配油气资源开发中的中央与地方利益，协调好各级政府与石油企业间的利益和矛盾。

（6）规范石油天然气投资经营的资本运作，完善国有资产管理。转变国资监管方式，实现从“管企业”到“管资本”的转变。实施混合制后，给监管模式、监管内容、监管方式、监管手段带来深刻变化，油气企业应由事前监管向事中、事后监管转变，主要依托公司章程和董事会决策，应用市场化法制化的监管手段。

（7）政府管理的变革和监管职能的加强。目前，政府对于油气行业的监管职能各个政府部门各管一段，无法实现无缝连接。短期比较现实的办法是，将政策制定的职能仍留在各相关部门，国家能源局则逐步肩负起监管职能，有效利用其在各个地区的派驻机构，不断扩充现有人员，监督能源政策的执行和实施。

（8）进一步剥离石油天然气企业办社会职能。一是进一步扩大油气企业“三供一业”的分离移交试点范围；二是离退休人员的社会化管理；三是医院、学校交地方政府、关闭、改制、统一管理4种处置方式；四是非专业类消防资产的分类处置：按消防法规定继续办，受政府委托继续办，资产移交给政府不再办。企业办不了，政府出面才能解决。

（9）要重视发挥资产评估、审计等各类中介组织的独立作用。使中介组织服务方式、程序、标准等进一步规范化和科学化，为混合所有制经济可持续发展创造良好的市场环境。

（10）清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策。健全的法律框架是实施有效监管的依据，是民间资本愿意投资于石油产业的前提。这比制定“非公经济发展××条”要有效得多。制定石油产业相关法律，可以参照世界上大多数国家的标准做法，制定包括总法律、配套法规、样本合同和一系列财税条件在内的石油法规组合。一是加紧修改和完善《矿产资源法》及配套的法规政策。二是制定油气矿业权招投标管理办法，制定油气资源勘探开发市场准入条例；出台油气勘探开发监管条例或办法；修改陆上和海上对外合作的两个条例；实施灵活的对外合作模式。三是积极开展《中华人民共和国节约能源法》与《中华人民共和国矿产资源法》关系的研究，明确二者在油气资源管理方面的法律规定。

三、油气类企业供给侧改革与体制改革对企业的10条建议从机制建设上，应当从以下方面努力，推进混合所有制改革：

（1）把握油气混合经济改革节奏、实现重点突破。中央油气企业的混合所有制改革方案要充分讨论、评估，要分阶段、循序渐进。加强政策研究与企业、政府的沟通，三大石油公司和政府应提供更多、更真实的数据与信息以供专家、学者论证研究。

（2）通过资本市场实现国企的公司制改造。大力推进企业上市，利用国内外资本市场，推动企业整体上市或核心业务资产上市，使上市公司成为混合所有制企业的重要组织形态。

（3）向非国有资本推出一批投资项目。做好顶层设计，制定非国有资本参与中央企业投资项目的实施细则和办法，推出一批实实在在的项目，吸引非公资本的进入，形成示范带动效应。

（4）选好油气发展混合所有制经济的方式。一是内部优化重组、改善组织结构，外部合作合伙、联合兼并，实现股份制改制，通过交叉持股相互参股，构建混合型企业。二是基础好的股份制企业，通过境内外多层次资本市场，选择不同渠道实现首次公开募股。三是通过股权的流转、增持减持、增资扩股等方式优化股权结构，促进各类资本的融合。四是继续坚持和改进国有企业重组改制的成功做法，深化存续部分改制。

（5）双向混合。通过合资合作、并购、参股入股等方式，与外部资本合作，吸纳外资或成为境外公司股东。

（6）实现股权多元化，深化产权改革。充分利用市场机制，通过产（股）权转让、增资扩股、资产重组、规范上市等方式实现股权多元化。在公司治理机制层面，有必要建立强制性的小股东累计投票权制度，使混合所有制企业中的小股东有充分的利益诉求和顺畅可靠的表达渠道。

（7）扩大国有油气企业功能。引进大型民企、国内外其他优势产业资本，通过存量购买和增量稀释的方式受让国有股权，用国有企业的存量资本向其他社会法人、自然人，吸收非国有资本、国外资本，鼓励通过注入资本的方式建立有多个国有法人和非国有法人、国外投资者组成的股份公司。

（8）油气企业应实行更加市场化的经营机制。一是进一步深化石油天然气企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减改革；二是建立长效激励约束机制，股票期权、限制性股票、岗位分红权；三是强化油气企业经营投资责任追究；四是合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范企业管理人员的薪酬水平、职务待遇、职务消费及业务消费。

（9）规范运作、加强监管，切实防止国有资产流失。从明晰产权关系、强化资产评估、规范产权流转和加强资产监管等重要环节来建章立制，防止国有资产流失，保护资本各方的权益。完善国企股权资产评估流程，审计与评估应独立开来，相互验证和监督，保证评估结果的客观、中立。规范国企股权转让程序，强化公开透明和规范运作。完善信息披露机制，确保信息披露应保证及时性、持续性和完整性并接受社会监督，实现阳光化、透明化操作。包括强化惩戒机制，要加强职能部门监管和社会监督，引入终身责任追究机制，对于涉嫌违法行为加大法律惩戒力度，不能让混合所有制成为不当利益输送的渠道和滋生腐败的土壤。

（10）中央油气类企业要着眼国家大局，过好改革这道关。中央油气类企业混合所有制改革必定触动多方利益，一定会有很大的阻力。三大石油公司是国有重要骨干企业，肩负着保障国家能源安全的重要使命。当年，无数石油人以大无畏的气概为石油工业拼搏、奉献。今天，油气体制改革再一次赋予了石油人责任和使命。正如习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议所要求的那样：“正确把握改革大局，从改革大局出发看待利益关系调整，只要对全局改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利，都要自觉服从改革大局、服务改革大局，勇于自我革命，敢于直面问题，共同把全面深化改革这篇大文章做好。”中央油气类企业需要解放思想，更新观念，以积极的姿态，有进有退，迎接这场“脱胎换骨”的改革。